一、前言

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（下称《房建总包管理办法》或“总包新政”）于2019年12月23日出台，2020年3月1日起已正式施行。翘首以盼、欢呼雀跃者有之，呜呼哀哉、捶胸顿足者亦有之。新政施行，就像高考放榜一样，一锤定音后，必定几家欢喜几家愁。作为工程项目建设参与方，你可能最关心的还是总包市场整体看涨还是看跌，自己在其中究竟有多少“戏份”。今天，笔者带您回溯17年来国家推行总包政策热情的潮起潮落。

二、从政策变迁看国家推行力度及态度

1、早在2003年建设部在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）文中表述为“鼓励大型设计、施工、监理等企业与国际大型工程公司以合资或合作的方式，组建国际型工程公司或项目管理公司，参加国际竞争。提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。”“鼓励”和“提倡”是这个时期的态度基调。

2、时隔十一年以后的2014年住建部在《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号）文中表述“加大工程总承包推行力度。倡导工程建设项目采用工程总承包模式，鼓励有实力的工程设计和施工企业开展工程总承包业务。”“加大推行力度”成了这一时期的关键词。

3、到了2016年，住建部在《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）文中，开始强调要“大力推进工程总承包”，即“（三）优先采用工程总承包模式。建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式。”从“大力推进”“优先”“应当”等措辞上看出了国家住建部门此时希望全面激发总包模式的市场信心，并且直接用政府项目和装配式建筑应当积极采用该模式，向市场释放信号，增强信心。

4、2017年国务院办公厅在《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）文中接着强调“（三）加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。”显然，此时国家层面希望全面点燃总包市场的热情，进一步明确装配式建筑“原则上应当采用”该模式，政府投资工程更是应当“带头推行”。

客观来说， 2016年和2017年出台的这两份文件，似乎全面点燃了全民谈“总包”的热情，政府项目应当带头推行，意味着多少受市场追捧的财政资金有保障的项目，会采用总包模式。总包市场的蓝海即将呈现，政策红利助推新一轮风口，建筑行业的人都在谈论如何站到风口上被吹上天。

5、而在2017年国家推行总包热情高涨之际，住建部发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第一稿，其中第六条规定：“建设单位应当根据工程项目的规模和复杂程度等合理选择建设项目组织实施方式。政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目应当优先采用工程总承包方式，采用建筑信息模型技术的项目应当积极采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。建设范围、建设规模、建设标准、功能需求不明确等前期条件不充分的项目不宜采用工程总承包方式。”

此时，从一般的政策文件上升到立法层面，首次出现“合理选择”和部分项目“不宜”的措辞，但仍然对政府投资项目、国有资金项目适用了“应当优先采用”的表述，对“采用建筑信息模型技术项目”适用了“应当积极”的措辞，而对“装配式建筑”则用了“原则上采用”的态度。这些措辞足以点燃总包市场的热情，众多总包商摩拳擦掌、跃跃欲试，认为搭上总包的快车，就飘在了蓝海上空。

6、但当时间来到2019年5月，住建部和国家发改委联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第二稿，同样是第六条，话风却开始渐变，“建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择建设项目组织实施方式。装配式建筑原则上采用工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。”第二版的征求意见稿继续强调“合理选择”，但对装配式建筑的表述采用“原则上”而去掉了“应当”，将“政府投资项目”从“原则上应当”改为“鼓励”，同时直接将 “国有资金项目”和“采用建筑信息模型技术的项目”从上一稿的“原则上应当”中去掉，不再做任何要求。这两稿征求意见稿的差距有点大，是国家推行热情减退，还是基于立法理性的需要呢，市场主体已经开始思考这个中滋味了。

7、而到2019年12月，正式出台的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第六条最终表述却是“建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。”千呼万唤始出来的正式稿，却以如此低调的态度出现在大众视线中，期待中的人们的心情和这个正式文件出台的季节似乎也比较匹配。除了继续保留“合理选择”的理性措辞外，原本在第二稿管理办法征求意见稿中鼓励采用总包模式的政府投资项目和原则上采用总包模式的装配式建筑项目，也彻底消失不见踪迹了。

三、原因分析

几年前被国家政策点燃的市场热情，似乎就要跟着这个冬天一起凝固了。原来众多市场主体期待的总包政策红利，没有政府投资项目、国有资金项目的积极参与，意味着没有资金实力做保障；而对于装配式建筑、采用建筑信息模型技术等技术成熟型最适合采用总包模式的项目，国家法律层面也不再做硬性规定，如此，则市场份额可能大减，市场主体参与热情难以高涨。

究其原因，个人认为有如下几点：

1.立法文件比政策红头文件更需要理性思考和法律依据。正式立法更需要上位法依据，没有上位法依据，显然不能随意去限制建设单位作为市场经济主体对发包模式的选择；而政府项目投资采用何种方式，还要与《政府投资条例》等法律法规衔接，更无法用部门规章去限制。

2.总包模式目前仍处于摸索阶段，市场自身不成熟以及试行阶段发现的诸多缺陷，都不适宜用国家部门规章去强硬推行，这也是国家政策趋于理性的原因。

3.在国家“放管服”的大背景下，将市场的选择交给市场本身，才是国家应有的态度。出于走出去的大战略，国家为培育总包市场参与国际市场的竞争，可以提倡或者呼吁，但总包市场的健康发展，最终要自己经受市场的检验，正如在温室里培育的花朵，经不起风吹浪打。