前言

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要内容之一。2020年1月1日起实施的《土地管理法》和2021年7月2日新修订的《土地管理法实施条例》明确规定了集体经营性建设用地的入市条件、入市流程、相关税费等，同时也规定了违反法律法规规定的义务应当承担的法律责任。本文主要介绍在集体经营性建设用地入市过程中，常见的几种违法情形及应承担的法律责任。

《土地管理法》及《土地管理法实施条例》明确规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，即：集体经营性建设用地进入一级市场的主体应是集体土地的所有权人。又根据《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。由此可见，集体经营性建设用地进入一级市场的主体一般包括集体经济组织、乡镇政府或村委会、授权第三方主体（土地合作社、土地专营公司）和集体经济组织联合主体，其中集体经济组织作为优先代表。如遇所涉地块属于两个农民集体的，由各村集体经济组织共同作为出让方。

《土地管理法》第六十四条规定：集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。在现实生活中，因利益驱使，土地所有权人和使用权人常常有不按规划用途使用土地的行为，违反规划用途使用土地的情形时有发生。在国有土地作为经营性建设用地唯一合法来源、政府作为建设用地独家供应商的传统模式用地下，先供地后补办手续、边用地边办理手续等“先上车后补票”的用地情形普遍存在，在传统用地模式下，因投资者应政府“邀请上车”，因此政府存在积极“补票”的意愿。但在使用集体经营性建设用地的情形下，投资者和地方政府不再是利益共同体，土地所有权人对补办用地手续力有不逮，地方政府对投资者违法或违规用地行为“补票”的意愿并不强烈。因此，对投资者而言，一定要按规划用途使用土地。

根据《土地管理法》第六十三条“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”以及《中共中央、国务院关于建立建全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市”的规定，可入市的集体经营性建设用地可分为收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地、集体工业用地、集体商业用地几类。那么，对于农用地是否能入市，答案是否定的。土地是我国最为宝贵的资源，国家对土地实行严格的用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，切实保护耕地。

根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，集体建设用地使用权必须符合符合法律规定的条件才能出让、出租给单位或者个人使用，因此，集体经营性建设用地进入二级市场的主体，必须是依法取得集体经营性建设用地使用权的使用者。

法律责任分为民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任等。《土地管理法》和《土地管理法事实条例》中关于法律责任的规定大多数是针对当事人的行政违法行为，承担法律责任的方式主要是行政处罚和处分，当行政违法行为达到一定的危害程度，构成犯罪的，亦要依法追究刑事责任。

《土地管理法》第八十二条明确规定，违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。《土地管理法实施条例》第六十条进一步规定，依法《土地管理法》第八十二条的规定处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上30%以下。

根据《刑法》规定，在集体经营性建设用地入市过程中，违反土地管理法律法规构成犯罪的，主要包括以下罪名。

1、非法占用农用地罪

非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地改作他用，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。构成本罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。非法占用农用地罪是破坏土地资源、损害生态平衡的行为，属于新型犯罪，是在提倡生态环境保护的背景下《刑法》重点打击的对象之一。

2、非法转让、倒卖土地使用权罪。

非法转让、倒卖土地使用权罪，是指以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让转让、倒卖土地使用权的行为。构成本罪，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5%-20%罚金，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额5%-20%罚金。

非法转让、倒卖集体经营性建设用地，只有达到情节严重才能构成本罪。根据《高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）的有关规定，“情节严重”包括：(一)非法转让、倒卖基本农田五亩以上的；(二)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的；(三)非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的；(四)非法获利五十万元以上的；(五)非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。“情节特别严重”包括：(一)非法转让、倒卖基本农田十亩以上的；(二)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地二十亩以上的；(三)非法转让、倒卖其他土地四十亩以上的；(四)非法获利一百万元以上的；(五)非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节，如造成严重后果等。

在集体经营性建设用地入市过程中，签订书面合同是交易过程中的重要环节之一，我国《民法典》明确规定，依法成立的合同，受法律保护，给对当事人造成损失的，亦要承担相应的赔偿责任。

结语

新《土地管理法》的颁布和实施，为集体经营性建设用地入市流转破除了法律障碍，但并不等于说集体经营性建设用地入市流转可以超越法律或凌驾法律之上，肆意为之。不论是集体经营性建设用地的所有权人，还是集体经营性建设用地的使用权人，均应知法、学法、用法，合理合法地进行集体经营性建设用地入市流转。

作者简介

陈贞 律师