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同望分享 | 如何区分“责令”类具体行政行为的表现形式

同望分享 | 如何区分“责令”类具体行政行为的表现形式

  • 分类:专业文章
  • 作者:何才斌
  • 来源:广西同望律师事务所
  • 发布时间:2022-05-31 10:01
  • 访问量:

【概要描述】

同望分享 | 如何区分“责令”类具体行政行为的表现形式

【概要描述】

  • 分类:专业文章
  • 作者:何才斌
  • 来源:广西同望律师事务所
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一、引言

 

我们常将具体行政行为的表现形式大致分为行政征收、行政许可、行政命令、行政确认、行政监督检查、行政处罚、行政裁决、行政强制等等。不同的行政行为作出时往往适用不同的法律,行政处罚行为作出时适用《行政处罚法》,行政强制措施作出时应当适用《行政强制法》。“责令”类具体行政行为在日常行政管理工作中常见,但对其性质的把握一直以来是难点。例如:我国《城乡规划法》第六十四条规定,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收设施或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下罚款,该法律条文中所提及的“责令限期拆除”应当属于何种形式的具体行政行为在现实中其实存在很大争议,甚至司法机关也无法做到统一裁判。本文从行政处罚、行政强制措施定义及构成要件的角度出发,结合《行政处罚法》《行政强制法》等法律的相关内容,对此类形式的具体行政行为进行法律分析,旨在滤清思路。

 

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二、关于责令类具体行政行为应当属于何种行政行为的三种不同观点

 

观点一:此类具体行政行为应当属于行政处罚,该类具体行政行为的作出应当适用《行政处罚法》的相关规定。

 

(一)“责令”类具体行政行为符合行政处罚的构成要件。《行政处罚法》第二条明确规定,即行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。例如:“责令限期拆除”就具备了“惩戒”的属性,在时间上对行政相对人作出了要求拆除的限制及命令,具有负担性与惩戒性,应当属于行政处罚行为。

 

(二)青海省高级人民法院有将“责令限期拆除”认定为“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的具体判例。案例:(2019)青行申147号《行政裁定书》部分内容节选:

本院认为,……经查,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条的规定,被申请人民和县住建局作为县级城乡规划主管部门,具有作出对辖区内违法建筑进行限期拆除决定的法定职权。再审申请人作为家庭成员,其家人共同在川垣大通道开心农家院南侧修建房屋,该房屋地处城市规划区范围内,且未办理建房审批手续,民和县住建局经调查勘验,认定案涉房屋属于违法建筑,遂进行立案调查。……申请人提出被申请人作出的责令限期拆除房屋的行政处罚决定不属于法律规定的行政处罚种类。经查,《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类,上述规定第七项明确了行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。……民和县住建局在作出《限期拆除违法建筑决定书》前,依法履行了《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规关于行政处罚的相关程序规定,其行政处罚程序并无不当。

 

观点二:“责令”类具体行政行为不具备惩戒性,系行政命令。

 

主要理由是认为“责令”类具体行政行为本质上属于行政命令中的禁令,即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。其最终目的是制止违法行为,督促其回归合法状态,不具有惩罚性。

 

参考判例:(2017)皖08行初42号《行政判决书》部分内容节选:

本院认为,本案的争议焦点是:一、被告是否依法履行了行政复议法定职责。二、桐城市城管局作出的责令停止违法行为是否属于行政复议范围。……关于桐城市城管局作出的责令停止违法行为是否属于行政复议范围的问题。责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令,即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务,不论该行政命令是否合法,若行政相对人不执行行政机关的命令,就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此,责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令,就会导致相对人的合法权益受到侵害。……

 

观点三:属于行政强制措施,适用《行政强制法》。

 

主要依据是2012年12月19日,国务院法制办发布的《对陕西省人民政府法制办公室<关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示>的复函》,该复函的具体内容明确,责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为,《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定的“限期拆除”、第68条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为,责令限期拆除通知书,是一种行政强制措施。

 

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三、律师观点

 

在现行的法律法规规章当中,出现了大量“责令”类具体行政行为的表述。例如:责任停止违法行为、责令停止侵权行为、责令改正、责令停止使用、责令停止销售、责令限期改正、责令停止发布广告等等,作者认为,准确区分“责令”类具体行政行为需要按照以下两点作为标准:

 

(一)坚持行政处罚法定原则、准确把握行政处罚内涵

 

我国《行政处罚法》第三、四条明确了行政处罚法的适用范围及行政处罚法定原则。同时,行政处罚法定原则是法治政府在行政处罚领域的集中体现,也是我国全面推进依法治国、依法行政的应有之义。“责令”类具体行政行为是否属于行政处罚,《行政处罚法》第九条第四款明确了“责令停产停业”“责令关闭”两种“责令”类具体行政行为为行政处罚的种类。由此可见,行政机关“责令”类的具体行政行为已有被作为法定的行政处罚种类的情形。

 

《行政处罚法》第二条规定,行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。由此可知,行政处罚的构成要件大致可分为:(1)行政处罚的主体是行政机关;(2)行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,(3)行政处罚的具体表现方式为“减损权益或者增加义务”;(4)惩戒的“裁罚”性作为行政处罚的实质标准。所以,惩戒是行政处罚最核心的特征。“责令”类具体行政行为是否具备惩戒属性是我们准确把握此类具体行政行为是否属于法律、行政法规规定的其他行政处罚的核心,也是“责令”类具体行政行为是否属于行政处罚的关键。

 

(二)正确理解“责令”类具体行政行为的目的。

 

对于行政处罚来说,其目的显而易见,就是为了对违法者予以惩罚、制裁,会对行政相对人产生致使其权益造成减损,并苛以额外的责任和义务的法律果,具备惩罚性与终局性。与行政处罚不同,行政强制措施的目的是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生,控制危险扩大,并不会对违法行为人苛以额外的责任和义务,我国《行政强制法》第二条第二款规定亦明确了行政强制措施是依法对公民的人身自由实施暂时性限制或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。以责令限期拆除违法建筑为例,其目的是为了制止一直存续或正在发生的违法行为而作出要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定,因此其具备行政强制措施的阶段性、控制性特征,其所要达到的效果并非是对违法者予以惩罚、制裁,而是纠正其违法行为,消除违法状态。并未对行政相对人的合法权益造成减损,未对违法行为人苛以额外的责任和义务。

 

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四、结语

 

认清“责令”类具体行政行为的表现形式,能够帮助行政机关在其依法作出此类具体行政行为时,准确提供该行政行为应当适用的法律法规规章等依据,促进依法行政,从而达到了程序合法、适用法律正确的效果。对于行政相对人而言,正确把握“责令”类具体行政行为的法律性质,认识到此类具体行政行为对其可能产生的法律后果,在普法的角度来看,亦能够增加行政相对人的守法意识。

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